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Motion Bühler betreffend Anpassung des Budgetierungsprozesses (GPK-Motion)

Session: 24.03.2003
Der Budgetierungsprozess für den Voranschlag 2003 hat die Schwierigkeiten aufgezeigt, eine Budgetfeinsteuerung im Rahmen der Budgethoheit des Grossen Rates wirkungsvoll vornehmen zu können.
Bei einer finanziell schwierigen Ausgangslage, bei der die Regierung einen Budgetentwurf mit einem hohen Defizit vorlegt, die GPK bzw. der Grosse Rat aber ein Verbesserungspotenzial auf der Aufwandseite in Millionenhöhe erkennt, ist es notwendig, dass Hunderte von Budget-Einzelposten bereinigt werden müssen. Diese Art von parlamentarischer Budgetbehandlung ist sehr aufwändig und erweist sich als nicht mehr zeitgemäss.
Die Methodik der GPK anlässlich des Budgetierungsprozesses für den Voranschlag 2003 zeigt sich demgegenüber in der Praxis als zweckmässig und zielgerichtet. Nachdem ihre Rechtmässigkeit in Zweifel gezogen worden ist, sollte sie deshalb auf eine rechtlich einwandfreie Basis gestellt werden. Es sind deshalb - ähnlich wie beim Bund - Rechtsgrundlagen zu schaffen oder anzupassen, die es ermöglichen, dass der Grosse Rat sowohl Einzelkürzungen bzw. spezielle Ausgabenkürzungen wie auch globale Kürzungsvorgaben beschliessen kann. Solche Kürzungen bzw. eine allfällige Kreditsperre können dabei unterschiedlich ausgestaltet werden, wozu auch Voraussetzungen und Kompetenzen zur vollständigen oder teilweisen Aufhebung von Kreditsperren gehö-ren. Eine Neuregelung drängt sich kurzfristig auf und unabhängig der allfälligen Einführung von GRiforma.
Die GPK beauftragt die Regierung, das Finanzhaushaltsgesetz und allenfalls weitere Rechtsgrundlagen mit dem Ziel zu ändern, dass sowohl gezielte Ausgabenkürzungen als auch globale Kürzungen oder Kreditsperren im Rahmen des Budgetgenehmigungsprozesses durch den Grossen Rat festgelegt werden können.

Chur, 24. März 2003

Name: Bühler, Nigg, Geisseler, Bachmann, Bär, Barandun, Battaglia, Beck, Bischoff, Brüesch, Brunold, Casanova (Vignogn), Cathomas, Catrina, Cavegn, Caviezel (Chur), Caviezel (Pitasch), Cavigelli, Christ, Christoffel, Claus, Conrad, Dalbert, Demarmels, Donatsch, Farrér, Federspiel, Feltscher, Giovannini, Göpfert, Gross, Hanimann, Hardegger, Hartmann, Hess, Hübscher, Joos, Juon, Kehl, Keller, Kessler, Lardi (Poschiavo), Lardi (Le Prese), Lemm, Loepfe, Marti, Möhr, Montalta, Nick, Noi, Parolini, Parpan, Patt, Peretti, Pfenninger, Plozza, Portner, Quinter, Ratti,Righetti, Robustelli, Scharpaltz, Stiffler, Suenderhauf, Suter, Thomann, Thöny, Trachsel, Tramèr, Tscholl, Tuor (Trun), Valsecchi, Walther, Wettstein, Zarro, Zegg

Session: 24.03.2003
Vorstoss: dt Motion

Antwort der Regierung

Im Nachgang zur Behandlung des Voranschlags 2003 durch den Grossen Rat beauftragt die GPK die Regierung, das Finanzhaushaltsgesetz so zu ändern, dass der Grosse Rat neben gezielten Ausgabenkürzungen neu auch globale Kreditkürzungen oder Kreditsperren beschliessen kann. Damit soll der Grosse Rat im Falle hoher Budgetdefizite ohne aufwändige Detailbereinigungen namhafte Budgetverbesserungen erzielen. Die erforderlichen Gesetzesgrundlagen sollen kurzfristig und unabhängig von der allfälligen Einführung von GRiforma geschaffen werden.

Die Regierung teilt grundsätzlich die Auffassung der GPK, dass weitere Schritte in Richtung globale Budgetsteuerung geprüft werden sollen. So könnte zum Beispiel die Vorgabe eines globalen Plafonds für den zulässigen Personalaufwand oder für bestimmte Aufgabenbereiche durchaus zweckmässig sein. Derartige Ansätze hat die Regierung denn auch in den letzten Jahren für den verwaltungsinternen Budgetprozess vermehrt eingesetzt.

Die Regierung legt Wert darauf, dass neue Steuerungsinstrumente mit den Grundsätzen des für die öffentlichen Verwaltungen harmonisierten Rechnungsmodells (HRM) vereinbar sind. Bund, Kantone und Gemeinden sind bestrebt, im Zuge der laufenden Weiterentwicklung des HRM eine möglichst hohe Harmonisierung zu erreichen. So dürfen grundsätzlich keine Ausgaben ohne bewilligten Kredit getätigt werden. Die Kreditbewilligung obliegt dem Parlament und die Exekutive entscheidet über die Kreditverwendung. Diese Regelung entspricht dem Standard für die öffentlichen Haushalte und führt zu einer klaren Abgrenzung der Kompetenzen und Verantwortlichkeiten. Das jährliche Budget muss zudem jeweils vor Jahresbeginn definitiv festgelegt werden können.

Gemäss der GPK-Motion soll der Grosse Rat neben der Bewilligung der Einzelkonten auch globale Kreditkürzungen vornehmen können. Globale Vorgaben machen dabei nur Sinn, wenn der Grosse Rat die Kredite auf Stufe der Einzelkonten im betroffenen Bereich nicht gleichzeitig festlegt. Die konkrete Umsetzung bzw. die Kreditbewilligungskompetenz darf aber nicht einfach an die Regierung delegiert werden. Eine Delegation an die GPK erscheint hingegen mit der in den öffentlichen Gemeinwesen geübten Gewaltenteilung vereinbar. Die Budgethoheit bleibt in diesem Fall beim Parlament. Bezogen auf den Voranschlag 2003 müsste die GPK die Kompetenz erhalten, ein Nachtragsbudget mit betraglich angepassten Einzelkonten abschliessend zu genehmigen.

Das Instrument der Kreditsperre - wie es der Bund seit dem Jahr 1997 kennt - kommt einer linearen Beitragskürzung sehr nahe. Für den Bundeshaushalt, der schwergewichtig durch Transferzahlungen belastet ist, kann sie entsprechende Wirkung entfalten. Sie gibt dem Parlament die Kompetenz, die rechtlich nicht gebundenen Budgetkredite linear um einen bestimmten Prozentanteil - zum Beispiel 2 % - zu kürzen. Für den Bündner Staatshaushalt erscheint eine Kreditsperre nach eidgenössischem Muster - neben der bereits bestehenden Möglichkeit von linearen Beitragskürzungen - wenig geeignet. Sie wäre administrativ zwar relativ einfach - ohne Detailstudium der Budgetunterlagen - anwendbar. Sie liesse aber keine Differenzierung nach politischen Prioritäten oder nach betrieblichen Handlungsspielräumen zu. Sie würde gezielte Entlastungsmassnahmen faktisch ausschliessen oder andernfalls zu problematischen Kumulationen führen. Auch würde sie den Druck auf Kreditüberschreitungen wesentlich erhöhen.

Das Finanzhaushaltsrecht und der Budgetprozess sind komplex. Nach Auffassung der Regierung können die geforderten globalen Steuerungsinstrumente nicht unabhängig von einer Gesamtüberprüfung des Finanzhaushaltsrechts ausgestaltet werden. Eine konsequente Globalsteuerung ist erst möglich, wenn der gesamte Finanzhaushalt mit Globalbudgets und Leistungsaufträgen geführt wird.

In Bezug auf den Zeitplan für die geforderte Anpassung der Rechtsgrundlagen ist zu beachten, dass der Spielraum für globale Kreditkürzungen nach der Umsetzung der Massnahmen zur Haushaltssanierung weitgehend ausgeschöpft sein dürfte. Es müssten weitere Leistungen abgebaut werden, was sich kurzfristig nur sehr begrenzt realisieren lässt.

Die Regierung beabsichtigt, dem Grossen Rat im nächsten Jahr eine Revision des Finanzhaushaltsgesetzes vorzulegen. Sie ist bereit, das Anliegen der Motionäre im Gesamtrahmen dieser Revisionsvorlage im beschriebenen Sinne zu prüfen.

Datum: 29. April 2003