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Incarico Michael (Donat) concernente la competenza e il pari trattamento delle forme di istruzione nel settore della pedagogia specializzata a bassa soglia

Sessione: 07.12.2016

Situazione di partenza: nel marzo 2012 il Gran Consiglio ha deciso la revisione totale della legge scolastica. Tra le altre cose, vi è stata inserita anche la regolamentazione della pedagogia specializzata. L'ente scolastico garantisce l'offerta di pedagogia specializzata nel settore a bassa soglia, il Cantone garantisce quella nel settore ad alta soglia. Per quanto riguarda l'attuazione, l'articolo 46 della nuova legge scolastica impone agli enti scolastici i seguenti obblighi:

Cpv. 1: L'attuazione dei provvedimenti di pedagogia specializzata a bassa e ad alta soglia avviene in base alle esigenze secondo forme di istruzione e di sostegno integrative e separative.
Cpv. 2: L'attuazione avviene in forma integrativa se l'istruzione e il sostegno nella classe regolare risultano vantaggiosi per l'allievo con bisogni educativi speciali e sostenibili per la classe regolare.
Cpv. 3: In caso contrario, l'attuazione avviene in forma parzialmente integrativa quale insegnamento a gruppi o individuale, oppure in forma separativa in sezioni di strutture per l'istruzione scolastica speciale oppure all'interno di famiglie.

I capoversi 2 e 3 dell'articolo 46 della legge scolastica obbligano gli enti scolastici a offrire i provvedimenti di pedagogia specializzata in primo luogo in forma integrativa. Nella prassi, tramite la consulenza dell'Ufficio per la scuola popolare e lo sport (USPS), tale direttiva viene rispettata con vigore. Il successo di questa forma di istruzione e di sostegno integrativa è tuttavia molto controverso. Vi è unanimità riguardo all'efficacia soltanto se tutti i fattori, come la collaborazione degli insegnanti, la dimensione delle classi, le sezioni pluriclasse, il numero di allievi con esigenze particolari, ecc., sono coordinati tra loro in modo ottimale. Non è possibile dimostrare che l'integrazione abbia un effetto più duraturo rispetto alla prassi attuale anche in caso di svolgimento positivo delle lezioni per gli allievi con bisogni educativi speciali nonché per gli altri bambini della classe regolare. L'unica evidenza finora chiara è l'esplosione dei costi per la maggior parte degli enti scolastici a seguito dell'insegnamento di sostegno integrativo.

Nell'articolo 46 dell'ordinanza relativa alla legge scolastica viene richiesta un'offerta di pedagogia specializzata quale misura preventiva: "Allo scopo di garantire i provvedimenti a bassa soglia, in particolare la promozione della prevenzione, gli enti scolastici sono tenuti a impiegare in classe, a livello di scuola dell'infanzia e di scuola elementare, un pedagogista specializzato per almeno due unità d'insegnamento settimanali per sezione."

Sebbene la formulazione "sono tenuti" non rappresenti un obbligo per gli enti scolastici di offrire un sostegno integrativo quale prevenzione (SI P), anche a tale proposito l'Ispettorato scolastico richiede con forza l'offerta di lezioni SI P. Nel bollettino scolastico cantonale (agosto 2016), tre ispettrici scolastiche descrivono come segue il modo di procedere dell'Ispettorato scolastico: "Qualora una scuola non offra le lezioni SI P, la direzione scolastica viene invitata a inoltrare una presa di posizione scritta con motivazione pedagogica. In casi immotivati, l'Ufficio ne viene informato tramite segnalazione di vigilanza." In questo modo tutti gli enti scolastici in definitiva finiscono per sentirsi obbligati a offrire lezioni SI P, indipendentemente dal fabbisogno. L'offerta di lezioni SI P in tutto il Cantone rappresenta a sua volta un importante fattore di costo per molti enti scolastici.

Conclusioni: nell'articolo 48 capoverso 1 della legge scolastica, la competenza di disporre provvedimenti di pedagogia specializzata nel settore a bassa soglia viene giustamente attribuita agli enti scolastici. Questa competenza dovrà quindi anche poter essere attuata in modo sistematico e adeguato alle esigenze locali. Ne beneficiano tutti i bambini, gli insegnanti e gli enti scolastici, perché i mezzi a disposizione vengono impiegati in modo più mirato.

Pertanto, le firmatarie e i firmatari invitano il Governo a:

1. Adeguare la legge scolastica nel senso che le forme di istruzione e di sostegno dei provvedimenti di pedagogia specializzata ancorate nella legge scolastica siano ugualmente possibili in forma integrativa, parzialmente integrativa e separativa. A tale scopo, l'articolo 46 capoverso 1 della legge scolastica va modificato come segue: L'attuazione dei provvedimenti di pedagogia specializzata a bassa e ad alta soglia avviene secondo forme di istruzione e di sostegno integrative, parzialmente integrative e separative. I capoversi 2 e 3 vanno abrogati senza sostituzione.

2. Attribuire la competenza per l'insegnamento di sostegno preventivo agli enti scolastici. L'articolo 46 dell'ordinanza relativa alla legge scolastica va pertanto abrogato senza sostituzione.

Coira, 7 dicembre 2016

Michael (Donat), Casanova-Maron (Domat/Ems), Cavegn, Alig, Bleiker, Buchli-Mannhart, Burkhardt, Caduff, Casty, Clalüna, Claus, Danuser, Dudli, Felix (Haldenstein), Felix (Scuol), Giacomelli, Grass, Hardegger, Heinz, Hug, Jeker, Jenny, Joos, Kasper, Koch (Tamins), Kollegger, Komminoth-Elmer, Kunfermann, Kunz (Coira), Kuoni, Lamprecht, Mani-Heldstab, Mathis, Michael (Castasegna), Müller, Nay, Niggli (Samedan), Niggli-Mathis (Grüsch), Papa, Salis, Schutz, Stiffler (Davos Platz), Stiffler (Coira), Thomann-Frank, Tomaschett (Breil), Toutsch, Troncana-Sauer, Vetsch (Klosters Dorf), Weber, Weidmann, Widmer-Spreiter, Wieland, Erhard, Pfister, Wellig

Risposta del Governo

La regolamentazione legislativa dell'istruzione scolastica speciale nel Cantone dei Grigioni è conseguenza delle prescrizioni a livello federale. Nell'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (RS 101) è esplicitamente iscritta l'uguaglianza di tutti davanti alla legge. Tutti i fanciulli e adolescenti devono potersi istruire e perfezionare "secondo le loro capacità" (art. 41 cpv. 1 lett. f). La Costituzione federale prescrive inoltre ai Cantoni di provvedere a una "sufficiente istruzione scolastica speciale per tutti i fanciulli e giovani disabili, fino al massimo al compimento del ventesimo anno di età" (art. 62 cpv. 3). La legge federale sull'eliminazione di svantaggi nei confronti dei disabili del 13 dicembre 2002 (legge sui disabili, LDis; RS 151.3) obbliga i Cantoni a provvedere affinché i fanciulli e gli adolescenti disabili possano beneficiare di una scolarizzazione di base adeguata alle loro esigenze specifiche. I Cantoni devono promuovere "l'integrazione dei fanciulli e degli adolescenti disabili nelle scuole regolari mediante forme di scolarizzazione adeguate, nel limite del possibile e per il bene dei fanciulli e degli adolescenti disabili" (art. 20 cpv. 2). A pagina 708 del messaggio relativo alla revisione totale della legge per le scuole popolari del Cantone dei Grigioni (quaderno n. 6 / 2011 – 2012) si è richiamata l'attenzione su tale obbligo. Nel frattempo, il 15 maggio 2014 la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità del 13 dicembre 2006 (RS 0.109) è entrata in vigore anche in Svizzera. In particolare l'art. 24 della Convenzione contiene chiare prescrizioni relative all'integrazione scolastica: gli Stati parte devono fare in modo che "il sistema educativo preveda la loro integrazione scolastica a tutti i livelli". Nella DTF 138 I 162, anche il Tribunale federale è giunto alla conclusione che di principio l'insegnamento specializzato nella scuola regolare prevale su quello in una scuola speciale.

Ciò premesso, la regolamentazione grigionese vigente va considerata conforme alla legislazione federale. Con l'adeguamento proposto nell'incarico verrebbe resa possibile la reintroduzione delle classi ridotte e di conseguenza una forma di scolarizzazione separativa, ciò che sarebbe contrario al diritto di rango superiore. Inoltre, bisogna ritenere che solo gli enti scolastici più grandi potrebbero creare una corrispondente offerta, visto che per la gestione di una classe ridotta è necessario un determinato numero di allievi. Ciò a sua volta potrebbe avere come conseguenza che presso determinati enti scolastici, al momento del passaggio al grado superiore, allievi che fino a quel momento avevano beneficiato di un'istruzione integrativa nella scuola regolare debbano passare a una classe ridotta separativa. Le esperienze maturate in anni passati hanno mostrato che soprattutto da parte delle famiglie interessate vi è stata poca comprensione per simili situazioni. Il vigente art. 46 cpv. 2 della legge per le scuole popolari del Cantone dei Grigioni del 21 marzo 2012 (legge scolastica; CSC 421.000) garantisce inoltre che l'istruzione integrativa debba essere attuata solo nella misura in cui tale provvedimento risulti vantaggioso per l'allievo con bisogni educativi speciali e sostenibile per la classe regolare.

L'art. 46 dell'ordinanza relativa alla legge scolastica del 25 settembre 2012 (ordinanza scolastica; CSC 421.010) costituisce una precisazione relativa all'attuazione della forma di istruzione e di sostegno integrativa nel settore a bassa soglia. Gli enti scolastici, che devono garantire i provvedimenti di pedagogia specializzata nel settore a bassa soglia, sono tenuti (e non obbligati) a mettere a disposizione, in ogni sezione di scuola dell'infanzia e di scuola elementare, un minimo di due unità d'insegnamento a settimana quale istruzione e sostegno esclusivamente integrativi durante le lezioni con tutta la sezione. Le lezioni devono essere tenute da un pedagogista specializzato. Si intende con ciò garantire in particolare il sostegno integrativo quale prevenzione. Con questo sistema, durante le lezioni nella classe regolare il pedagogista specializzato dovrebbe essere in grado di prevenire l'insorgenza di un particolare bisogno di sostegno o di individuare ai primi stadi il bisogno di sostegno di bambini con difficoltà in singoli settori o dotati di particolari talenti.

Il sostegno integrativo quale prevenzione va tuttavia anche a beneficio dell'intera classe, motivo per cui si deve partire dal presupposto dell'esistenza di sinergie con le lezioni della sezione. I responsabili degli enti scolastici conoscono al meglio la situazione locale. Grazie a fattori come grandezza della classe, composizione della classe, ecc. sono in grado di trovare per ogni classe la soluzione giusta nel singolo caso. Il sostegno integrativo quale prevenzione è quindi già oggi di competenza dell'ente scolastico.

Il Governo chiede di non accogliere il presente incarico.

9 marzo 2017