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Incarico di frazione Centro concernente un'iniziativa cantonale per una nuova pianificazione del territorio (primo firmatario Crameri)

Sessione: 15.06.2023

I Grigioni non dispongono di sufficiente spazio abitativo. In centri, destinazioni turistiche, ma sempre più spesso anche nell'area rurale mancano sempre più abitazioni. La richiesta cresce costantemente, mentre l'offerta rimane stabile. Ciò va ricondotto da un lato agli effetti della legge federale sulle abitazioni secondarie (LASec; RS 702) e dall'altro alla legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700). Mentre la LASec proibisce la costruzione di nuove abitazioni secondarie e aumenta così la pressione sulle abitazioni utilizzabili liberamente realizzate in virtù del diritto anteriore (art. 10 e art. 11 cpv. 1 LASec), la LPT richiede che le zone edificabili sovradimensionate vengano ridotte (art. 15 cpv. 2 LPT). A ciò si aggiunge il fatto che i requisiti posti alla pianificazione del territorio aumentano continuamente in quanto occorre considerare sempre più piani settoriali, strategie e inventari. La "giungla" di prescrizioni è diventata praticamente imperscrutabile e rende la pianificazione del territorio una vera sfida per comuni, proprietari di fondi, uffici di pianificazione e Cantone. Ciò va ricondotto non da ultimo alla legislazione federale, nonostante la Confederazione sia la sola e unica autorità a disporre di una competenza legislativa di base. L'art. 75 cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.; RS 101) prevede che la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale e che la pianificazione territoriale spetta ai Cantoni ed è volta a un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio. Questa competenza legislativa di base viene interpretata dalla Confederazione in modo nettamente troppo ampio. La Confederazione influisce ad esempio in modo sempre maggiore sulla pianificazione del territorio cantonale prevedendo sempre più prescrizioni contenutistiche ad esempio nel settore del piano direttore (cfr. l'art. 8a LPT, secondo cui i Cantoni in base a quanto previsto dal diritto federale [!] devono stabilire le dimensioni delle superfici insediative, la loro distribuzione nel Cantone e le misure atte a garantire il coordinamento regionale della loro espansione), oppure già a livello legislativo ponendo requisiti elevati alle zone edificabili (art. 15 LPT; le spiegazioni dettagliate vengono fornite in una densità normativa eccessiva nell'ordinanza sulla pianificazione del territorio [OPT; RS 700.1]. A ciò si aggiunge il fatto che in diverse disposizioni contenute in ordinanze, alla Confederazione viene concesso un diritto di ricorso contro decisioni cantonali che porta regolarmente a procedure di ricorso dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) con conseguenze importanti per i Cantoni (cfr. sentenza del Tribunale federale 1C_62/2018 del 12 dicembre 2018 in merito alle zone di conservazione). Queste tendenze devono essere contrastate: la Confederazione deve tornare a limitarsi alla competenza legislativa di base e quest'ultima deve tenere conto delle diverse necessità e sfide nei Cantoni.

Le firmatarie e i firmatari incaricano perciò il Governo di inoltrare un'iniziativa cantonale alla Confederazione che richieda quanto segue:

  1. La Costituzione federale deve essere rispettata. Nel campo della pianificazione del territorio la Confederazione si limita a una competenza legislativa di base, Essa rinuncia a prescrizioni contenutistiche destinate ai Cantoni. Ai Cantoni occorre lasciare il maggior margine di manovra possibile nel settore della pianificazione del territorio.
  2. La Confederazione lascia ai Cantoni il maggior margine di manovra possibile nel settore delle costruzioni al di fuori delle zone edificabili, come la configurazione della garanzia dei diritti acquisiti per edifici abitativi realizzati in virtù del diritto previgente ai sensi dell'art. 24c LPT (tra l'altro rustici). Ai sensi della Costituzione, la Confederazione si limita a disciplinare che i rinnovi, le modifiche parziali, gli ampliamenti moderati nonché la ricostruzione con la conservazione dell'identità e nel rispetto degli obiettivi e dei principi pianificatori (art. 1 e 3 LPT) sono ammessi. Ai Cantoni spetta poi disciplinare in modo più preciso i dettagli come ad esempio la conservazione dell'identità. Per quanto riguarda gli edifici sfruttati a scopi commerciali occorre garantire (art. 37a LPT) che siano possibili una demolizione e una
  3. La Confederazione concede ai Cantoni il maggior margine di manovra possibile nel settore dei piani direttori e non emana prescrizioni contenutistiche in merito al rapporto tra Cantone e comuni. Ciò implica ad esempio una revisione dell'art. 8a cpv. 1 lett. a LPT secondo cui nell'ambito degli insediamenti, il piano direttore indica le dimensioni complessive delle superfici insediative, la loro distribuzione nel Cantone e le misure atte a garantire il coordinamento regionale della loro espansione.
  4. La Confederazione lascia il maggior margine di manovra possibile ai Cantoni nell'ambito della delimitazione e del dimensionamento delle zone edificabili. Ciò implica ad esempio una revisione delle disposizioni esecutive nell'OPT in merito al fabbisogno prevedibile di zone edificabili (art. 15 cpv. 1 LPT) e alla riduzione di zone edificabili sovradimensionate (art. 15 cpv. 2 LPT).
  5. La Confederazione rinuncia all'adozione di rimedi giuridici contro decisioni emanate dai Cantoni. Ciò implica ad esempio l'abrogazione dell'art. 48 cpv. 4 OPT e dell'art. 10 dell'ordinanza sulle abitazioni secondarie (OASec; CSC 702.1).

Il Governo viene inoltre incaricato di intervenire in tutte le organizzazioni, organi e autorità decisionali politiche affinché i punti citati vengano rispettati dalla Confederazione.

Klosters, 15 giugno 2023

Crameri, Maissen, Derungs, Beeli, Berther, Bettinaglio, Binkert, Brunold, Collenberg, Danuser (Cazis), Epp, Föhn, Furger, Gansner, Heini, Kohler, Lamprecht, Loepfe, Mani, Messmer-Blumer, Michael Beni (Donat), Righetti, Sax, Spagnolatti, Tanner, Tomaschett, Ulber, Widmer, Zanetti (Sent), Zanetti (Landquart)

Risposta del Governo

Nel caso dell'ampliamento dei margini di manovra nella pianificazione territoriale del Cantone e dei comuni rispetto alle direttive della Confederazione si tratta di una richiesta di base presentata ripetutamente in particolare nel quadro della prima tappa della revisione della legge federale sulla pianificazione del territorio (RPG1). Il Governo condivide l'opinione secondo cui l'aumento della densità normativa del diritto federale ha portato a un ridimensionamento dei margini di manovra cantonali e comunali. Mentre la pianificazione del territorio nei Grigioni era tradizionalmente caratterizzata da un elevato grado di autonomia dei comuni, la LPT1 ha comportato un sensibile spostamento delle competenze verso il Cantone e in particolare verso la Confederazione. Ma alla fine il diritto vigente corrisponde alla volontà esplicita del legislatore federale. Bisogna dubitare fortemente che essa diverga nuovamente dalla regolamentazione delle competenze.

In merito ai punti 1 e 2: conformemente a una perizia giuridica fatta eseguire dalla Confederazione nel 2017, le regolamentazioni del diritto vigente in materia di pianificazione rispettano i limiti della competenza legislativa di principio e quindi anche la Costituzione federale. Solo le norme concernenti le costruzioni fuori dalle zone edificabili (EFZ) andrebbero parzialmente oltre una legislazione di principio. Ciò non concerne tuttavia la garanzia dei diritti acquisiti conformemente all'art. 24c della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700). Inoltre, le richieste di adeguamento di regolamentazioni EFZ al di fuori della procedura legislativa LPT2 attualmente in corso non hanno prospettive di andare a buon fine nei prossimi anni. All'iniziativa cantonale del 2016 (curia vista 16.308), pure concernente l'art. 24c LPT, in fondo non era stato dato seguito. Una richiesta o una proposta in merito alla misura in cui la LPT andrebbe adeguata a favore di maggiori margini di manovra per i Cantoni andrebbe tuttavia affrontata in modo aperto.

In merito al punto 3: conformemente alla concezione della LPT1, al Piano direttore cantonale nel settore insediamento (PDC I) spetta una grande importanza quale strumento strategico per la gestione dello sviluppo del territorio e degli insediamenti. L'art. 8a LPT definisce di conseguenza un contenuto minimo di diritto federale del PDC I. In merito alla dimensione e alla distribuzione della superficie insediativa nonché al coordinamento a livello regionale nel quadro della sua espansione vengono sì richieste determinazioni da parte del Cantone, ma senza accennare a un livello istituzionale come il comune. Il diritto federale non può porre altre direttive ai Cantoni in merito ai singoli provvedimenti da attuare. Di conseguenza il rapporto tra Cantone e comuni non viene toccato direttamente.

In merito al punto 4: nonostante il dimensionamento delle zone edificabili sia l'elemento centrale della politica della LPT1, il principio secondo cui le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni corrisponde al diritto vigente già dal 1980 (art. 15 LPT). Le disposizioni esecutive sul dimensionamento delle zone edificabili si limitano a direttive in merito al piano direttore (art. 5a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, OPT; RS 700.1) rispettivamente alle dimensioni complessive delle zone edificabili nel Cantone (art. 30a OPT). Mentre una revisione dell'art. 15 LPT sembra illusoria, un adeguamento delle disposizioni esecutive entrerebbe piuttosto nel campo delle soluzioni possibili. Occorre considerare che i Cantoni dell'Altopiano non ne sono praticamente toccati.

In merito al punto 5: alla Cancelleria federale e ai dipartimenti spetta un diritto di ricorso generale nel quadro del loro settore di competenza conformemente all'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale (LTF; RS 173.110). I servizi subordinati, ossia gli uffici federali, sono legittimati solo se il diritto federale lo prevede tramite ordinanza. Il diritto di ricorso ha la funzione di strumento di vigilanza e serve a controllare l'esecuzione del diritto amministrativo federale nei Cantoni e nell'Amministrazione federale (cfr. DTF 135 II 338). Alla domanda di revoca del diritto di ricorso nei settori citati nell'incarico non può essere prospettata una possibilità di riuscita (punto 5).

Alla luce di quanto esposto, il Governo non vede possibilità di riuscita per un'iniziativa cantonale come quella proposta nell'incarico. Anche se dal punto di vista del Governo alcune richieste sembrano giustificate, complessivamente l'inoltro non è opportuno. Il risultato dell'iniziativa cantonale citata sopra del 2016 l'ha mostrato in modo evidente. Il Governo è tuttavia disposto a inoltrare i punti 1 e 4 all'Assemblea federale sotto forma di un'iniziativa cantonale.

In base a quanto esposto il Governo chiede al Gran Consiglio di accogliere il presente incarico per quanto riguarda i punti 1 e 4 e di respingerlo per quanto riguarda i punti 2, 3 e 5.

29 agosto 2023