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Regierung lanciert breite Diskussion über die staatlichen Strukturen

Die Regierung hat den Bericht über die Gemeinde- und Gebietsreform verabschiedet. Darin legt sie dem Grossen Rat die nötigen Grundsatzentscheide zur künftigen Reformstrategie vor. Der Bericht hat zum Ziel, eine breite Strategiediskussion zu führen. Nach Ansicht der Regierung ist eine umfassende Strukturreform unter Einbezug aller Staatsebenen notwendig und teilweise auch dringend. Mit aktuell 180 Gemeinden, 39 Kreisen, 11 Bezirken, 13 Regionalverbänden und über 400 Formen der interkommunalen Zusammenarbeit ist der Kanton Graubünden überstrukturiert. Die heutigen Strukturen sollen grundlegend vereinfacht werden, dies einerseits mittels gezielter Förderung von Gemeindezusammenschlüssen nach dem Bottum up-Prinzip und anderseits mit einer Top Down initiierten Gebietsreform auf der mittleren Ebene. Der Grosse Rat behandelt die Vorlage in der Februarsession 2011. Die notwendigen Strukturreformen sollen anschliessend etappiert diskutiert, beschlossen und umgesetzt werden.

Ausgangslage
Die Fülle und Komplexität der Aufgaben, welche die Gemeinden und die anderen Träger öffentlicher Aufgaben zu erfüllen haben, sind in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten ständig gestiegen. Die entsprechenden staatlichen Strukturen haben sich seit rund 160 Jahren hingegen kaum verändert. Zudem sind die Grösse und die Leistungsfähigkeit der Aufgabenträger äusserst heterogen. Diese Zersplitterung behindert eine zweckmässige und bürgernahe Aufgabenerfüllung. Sie raubt Handlungsspielräume, bindet zu viele Ressourcen und hemmt teilweise Entwicklungen. Als Folge der bisherigen, vornehmlich auf Klein- und Kleinstgemeinden ausgerichteten kantonalen Politik verfügen heute noch über 100 Gemeinden über weniger als 500 Einwohnerinnen und Einwohner. Sie können zentrale Gemeindeaufgaben kaum mehr selbständig erfüllen. Gleichzeitig haben sich die Verhältnisse im Bereich der regionalen Aufgabenerfüllung, nicht zuletzt auch aufgrund der Justizreformen, in den letzten Jahren stark verändert. Die anstehenden Aufgaben und Entwicklungen in den Bereichen Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, regionale Wirtschaftsentwicklung, Betreibungs- und Konkurswesen, im Zivilstandswesen oder im Justizwesen bedingen grössere Verwaltungseinheiten, um die sich stellenden Aufgaben rechtskonform, in genügender Qualität und mit der geforderten Effizienz bewältigen zu können.

Reformziele
Mit ihren Vorschlägen verfolgt die Regierung insbesondere die drei folgenden Ziele: 
  • Abbau der Überstrukturierung
  • Stärkung der Gemeinden
  • Bereinigung der mittleren Ebene mit Kreisen, Bezirken und Regionalverbänden

Umsetzung
Die nötigen Strukturreformen sollen über zwei Ebenen angegangen werden: 
  • Gemeindereform und
  • Gebietsreform

Zwischen diesen beiden Ebenen ist klar zu unterscheiden. Die Gemeindereform betrifft die Gemeinden und deren Zusammenarbeitsformen. Die Gebietsreform betrifft die mittleren Ebenen der heutigen Kreise, Bezirke und Regionalverbände. Für die Umsetzung sollen vollständig verschiedene Strategien angewendet werden. Für beide Ebenen ist ein etappiertes Vorgehen geplant.

Gemeindereform
Gemeindezusammenschlüsse sollen weiterhin vor Ort eingeleitet und entsprechend dem Bottum up-Prinzip entschieden werden. Als Neuerung sollen künftig in Folge von Initiativen vor Ort auch Gemeinde übergreifende Abstimmungen sowie Kreisabstimmungen über Fusionen ermöglicht werden. Zugleich sollen bestehende Fusionshemmnisse im Finanzausgleich und in verschiedenen Versorgungsbereichen wie Erschliessung mit Strassen und öffentlichem Verkehr abgebaut und Anreize zur Förderung von Gemeindezusammenschlüssen deutlich verstärkt werden. Ziel ist es, dass die Anzahl Gemeinden bis im Jahr 2020 auf unter 100 Gemeinden, langfristig auf unter 50 Gemeinden reduziert werden. Als erste Massnahme dazu legt die Regierung dem Grossen Rat eine Teilrevisionen des Finanzausgleichs- sowie des Strassengesetzes vor. Damit lassen sich einige Fusionshemmnisse sofort beseitigen.

Gemeindezusammenschlüsse sollen weiterhin finanziell gefördert werden, dies jedoch nur soweit, als sie nicht zukünftig sinnvolle Strukturen verhindern. Deshalb legt die Regierung Förderräume fest. Der Kanton soll sich bei der Erfüllung von jenen Aufgaben, die er regional wahrnimmt, ebenfalls daran ausrichten. Zudem wird das Instrumentarium zur Fusionsförderung so angepasst, dass vor allem grössere Zusammenschlüsse profitieren. Insgesamt soll sich die finanzielle Förderung volumenmässig an der heutigen Praxis orientieren. Die dafür notwendigen Fördermittel werden im Finanzausgleichsfonds sichergestellt.

Der Kanton forciert und erleichtert die Zusammenlegung und die Auflösung bestehender Formen der interkommunalen Zusammenarbeit und verzichtet im Unterschied zu heute auf deren explizite Förderung. Die Umsetzung bedingt mehrere Verfassungsänderungen.

Gebietsreform
Mittels einer nach dem Top-down-Ansatz verfassungsrechtlich zu verankernden Gebietsreform soll der Kanton in die drei Staatsebenen Kanton, Region und Gemeinden gegliedert werden. Die mittlere Ebene soll in fünf bis acht festgelegte Regionen eingeteilt werden, welche mittels Verfassungsänderung bis im Jahr 2013 geschaffen werden sollen. Die Regionen sollen die heutigen Bezirke und Regionalverbände umfassen. Innerhalb der Regionen als künftig einzige verfassungsmässige Rechtsträgerin zwischen Kanton und Gemeinden soll auch die Zivil- und Strafgerichtsbarkeit wahrgenommen werden. Eine Zuordnung von Aufgaben an die Regionen erfolgt erst nach der Umsetzung der für die Regionenbildung notwendigen Verfassungsrevision. Die Regionen sollen den Gemeinden zur Erfüllung überkommunaler Aufgaben dienen und nach den Regeln der interkommunalen Zusammenarbeit ausgestaltet werden. Ihnen soll keine eigene Steuer- und Gesetzgebungshoheit zukommen. Zudem kann auch der Kanton den Regionen regionale Verwaltungsaufgaben zuweisen. Dem Kreis sollen keine kantonalen Aufgaben mehr zukommen; als Träger kommunaler oder interkommunaler Aufgaben bleibt er jedoch bis auf Weiteres bestehen. Die Diskussion über die Wahlkreise wird mit der Festsetzung der Regionsstrukturen koordiniert und nach dem Grundsatz "Zuerst Gebietsreform, dann Wahlreform" angegangen.


Auskunftsperson:
Regierungsrat Dr. Martin Schmid, Vorsteher des Departements für Finanzen und Gemeinden, Tel. 081 257 32 01


Gremium: Regierung
Quelle: dt Standeskanzlei Graubünden