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Incarico di frazione UDC concernente l'accertamento della possibile entità dei danni causati da accordi sugli appalti

Sessione: 12.02.2019

Con decisione del 22 marzo 2018 la Commissione della concorrenza (COMCO) ha concluso l'indagine 20-0458: «Tiefbauleistungen Engadin I» (decisione relativa alle sanzioni). Questa decisione relativa alle sanzioni è stata impugnata dinanzi al Tribunale amministrativo federale da alcune imprese interessate e non è quindi definitiva. Con decisione del 16 gennaio 2019 la COMCO ha sospeso la domanda di presa in visione degli atti presentata dal Cantone in relazione al procedimento Engadin I finché il Tribunale federale non si sarà pronunciato in merito a un procedimento concernente la presa in visione degli atti da parte del Cantone di Argovia in un caso analogo verificatosi in Argovia. Ciò significa che per quanto riguarda le tempistiche è assolutamente incerto quando al Cantone sarà concesso il diritto di prendere visione degli atti. Secondo la prassi costante del Tribunale amministrativo federale potrebbero volerci diversi anni.

La COMCO ha informato il pubblico mediante un comunicato stampa del 26 aprile 2018. In particolare le sue ipotesi relative al danno potenziale rappresentato da prezzi gonfiati anche del 45 per cento hanno comprensibilmente suscitato grande indignazione sia nel Cantone, sia al di fuori dei suoi confini. È perciò nell'interesse della nostra economia, ma anche della reputazione del nostro Cantone, che siano disponibili al più presto dati affidabili circa l'entità di un eventuale danno, a maggior ragione se si considera che la COMCO, in una versione adeguata del suo comunicato stampa originario, ha relativizzato il danno potenziale. Inoltre ha spiegato di non aver esaminato nel caso concreto questi valori empirici in relazione agli accordi in Engadina Bassa, cosicché, anche se al Cantone venisse concesso il diritto di prendere visione degli atti, non sarebbero da attendersi evidenze supplementari in relazione all'entità dei danni. Il Consigliere di Stato Cavigelli si è espresso come segue sulla Südostschweiz di sabato 2 febbraio 2019: «Con questi criteri non intendiamo distruggere ditte, bensì vogliamo anzitutto disporre di una base seria prima di tornare a collaborare con loro.» Non si tratta però soltanto dei criteri futuri, si tratta anche di una corrispondente analisi dei fatti e delle cifre più importanti. La base non deve essere costituita soltanto da «preventivi di spesa» e dai corrispondenti conteggi finali, bensì si deve procedere a un effettivo confronto dei prezzi.

Considerate queste premesse, le firmatarie e i firmatari sono dell'opinione che questa incertezza riguardo all'entità di eventuali danni debba essere eliminata in tempi rapidi nell'interesse della regione interessata, del Cantone, ma anche dell'intera economia grigionese. Si attendono perciò che il Cantone, ovvero il Dipartimento competente, sulla base di conoscenze specialistiche e del mercato disponibili, sia in grado di accertare un danno potenziale in modo assolutamente indipendente dal diritto di prendere visione degli atti in sospeso in relazione al procedimento COMCO. Sulla base di valori di confronto disponibili per tutte le regioni del Cantone (ma anche al di fuori dello stesso) e delle analisi dei prezzi esistenti è possibile procedere con un onere ragionevole a una verifica delle aggiudicazioni in Engadina Bassa nel periodo 2004-2012 (periodo oggetto dell'indagine COMCO). Il Dipartimento delle costruzioni dovrebbe addirittura essere l'unica autorità in grado di svolgere tale operazione, grazie alle sue conoscenze specialistiche.

1.     Le firmatarie e i firmatari richiedono perciò al Governo che sulla base di controlli a posteriori delle aggiudicazioni avvenute in Engadina Bassa nel periodo compreso tra il 2004 e il 2012 stabilisca, a campione o in modo generalizzato, in ogni caso in modo significativo, se gli accordi sugli appalti accertati dalla COMCO abbiano comportato un aumento dei prezzi.

2.     Inoltre il Governo viene incaricato di influire nel limite delle proprie possibilità affinché le organizzazioni alle quali il Cantone partecipa in misura determinante, quali ad esempio FR, Engadiner Kraftwerke, Repower o comuni che hanno ricevuto sovvenzioni cantonali per progetti, procedano ad accertamenti analoghi.

3.     È ancora in sospeso un'indagine della COMCO concernente le pavimentazioni e le costruzioni stradali. La decisione è attesa per quest'anno. Sapendo quali effetti il comunicato della COMCO con le sue ipotesi concernenti le conseguenze di accordi sui prezzi ha avuto tra il pubblico, si intende obbligare il Governo a chiarire – perlomeno a campione, per il periodo 2004-2012 e facendo ricorso a confronti tra preventivi, valori di aggiudicazione e conteggi finali – se per incarichi di pavimentazione e costruzione stradale siano stati pagati prezzi eccessivi.

Coira, 12 febbraio 2019

Weber, Brandenburger, Della Cà, Dürler, Favre Accola, Gort, Hug, Koch, Salis

Risposta del Governo

Gli accordi sugli appalti mirano a conservare le strutture esistenti, inibiscono gli incentivi all'innovazione e per questo comportano regolarmente prezzi eccessivi, ragione per cui sono nocivi per l'economia pubblica e vengono sanzionati dalla Commissione federale della concorrenza (COMCO). L'ammontare della multa è commisurato alla cifra d'affari conseguita nonché alla durata e alla gravità del comportamento illecito. Per contro di norma nei propri procedimenti la COMCO non indaga riguardo alla sussistenza di un danno per i committenti (cfr. decisioni COMCO concernenti i cartelli dell'edilizia nei Cantoni Zurigo, Argovia, San Gallo, Grigioni o Berna).

Secondo il diritto oggi vigente risulta difficile far valere pretese di diritto civile in materia di cartelli e tale processo è associato a considerevoli incertezze giuridiche. In Svizzera il diritto civile in materia di cartelli è ancora poco sviluppato e non esiste una prassi giudiziaria consolidata. La dottrina ritiene tuttavia che di principio i committenti pubblici siano legittimati a far valere pretese di risarcimento danni. Ad oggi manca tuttavia un precedente.

Consapevole della lunga durata dei procedimenti di diritto in materia di cartelli nonché al fine di salvaguardare le proprie pretese di risarcimento danni, già mentre le indagini della COMCO erano ancora in corso il Cantone ha richiesto dichiarazioni di rinuncia concernenti l'eccezione di prescrizione alle 46 parti coinvolte. Per poter analizzare i progetti cantonali interessati dagli accordi dal punto di vista del diritto al risarcimento dei danni è indispensabile poter prendere visione di tutti gli atti procedurali della COMCO. Il Cantone ha perciò presentato domanda di presa in visione degli atti riguardo a tutti i procedimenti della COMCO che lo concernono. Tali procedimenti non sono ancora stati giudicati in via definitiva o sono stati sospesi. Al fine di ottenere una presa in visione completa degli atti del caso "Val Monastero", il Cantone ha presentato ricorso presso il Tribunale amministrativo federale contro una decisione della COMCO. Dinanzi al Tribunale federale è inoltre pendente un caso paragonabile del Cantone di Argovia. Queste decisioni costituiranno una pregiudiziale per l'ulteriore evasione di domande di presa in visione degli atti presso la COMCO. 

In merito al punto 1: il Cantone ha verificato i progetti che in qualità di parte non coinvolta nel procedimento ha potuto identificare in base alle decisioni COMCO emanate finora e senza che gli sia stato concesso il diritto di prendere visione degli atti. Questi 17 progetti in totale realizzati in Engadina Bassa e in Val Monastero sono stati aggiudicati tra il 2004 e il 2012. I documenti disponibili ancora oggi dimostrano che le offerte pervenute sono a suo tempo state esaminate secondo lo standard, sono state confrontate e sono state contrapposte a un eventuale preventivo. In considerazione di quanto accertato dalla COMCO, oggi si deve ritenere che l'auspicata concorrenza efficace tra gli offerenti ne sia stata interessata. Di conseguenza non si può escludere che il Cantone abbia subito un danno finanziario. È tuttavia difficile valutare a posteriori se le offerte corrispondevano al prezzo di mercato regionale ipotetico di allora. Dal controllo a posteriori dei 17 casi emerge che, riguardo a singoli progetti di costruzione, imprese di costruzione non interessate dalle indagini della COMCO hanno presentato offerte economicamente meno vantaggiose. Per valutare il possibile danno il Cantone ha bisogno di ulteriori cognizioni relative alla fattispecie, che può ottenere ad es. tramite presa in visione degli atti, cooperazione delle imprese o altre informazioni. Nell'analisi dei casi in corso il Cantone viene sostenuto da esperti provenienti da fuori Cantone.

Nel quadro dell'ottimizzazione dei processi di aggiudicazione, il Cantone ha deciso di introdurre un monitoraggio dei prezzi a lungo termine supportato da un software. In questo modo in occasione di aggiudicazioni future sarà possibile individuare meglio schemi di comportamento cartellari. Vi è da credere che la prossima implementazione di questo strumento di monitoraggio di recente sviluppo produrrà un effetto preventivo supplementare.

In merito al punto 2: il Cantone è in stretto contatto con singoli committenti pubblici (ad es. FR, comuni) ed è tuttora disposto a sostenerli con il proprio servizio specializzato in materia di appalti fornendo loro consulenza, qualora venga manifestato interesse in tal senso. Al contempo occorre osservare che in parte hanno già proceduto ad accertamenti per quanto riguarda eventuali danni. Far valere possibili pretese giuridiche rientra in fin dei conti nell'ambito decisionale e di responsabilità della rispettiva organizzazione. 

In merito al punto 3: la COMCO ha preannunciato per l'estate una decisione concernente le costruzioni stradali in tutto il Cantone. La COMCO ha annunciato che tale decisione sarà di portata più ampia ma non ha fornito ulteriori indicazioni. Dopo che la COMCO avrà preso una decisione, il Cantone presenterà di nuovo una domanda di presa in visione degli atti al fine di poter valutare se intraprendere eventuali iniziative di diritto civile e in materia di appalti pubblici. Anche in questo caso si presentano le difficoltà giuridiche descritte in relazione al punto 1. Il Cantone procede in modo autonomo a verifiche, parallelamente al procedimento in corso della COMCO. In tale causa non è però opportuno che il Cantone avvii iniziative in solitaria, dato che la COMCO ha a disposizione altri mezzi per rilevare la fattispecie. La decisione preannunciata avrà però presumibilmente conseguenze sull'ulteriore procedura tra Cantone e imprese.

In base a quanto esposto il Governo chiede al Gran Consiglio di accogliere il presente incarico per quanto riguarda i punti 1 e 3 e di respingerlo per quanto riguarda il punto 2.

9 maggio 2019